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            以科學立法助推黃河流域生態保護和高質量發展

            河南日報  李宏偉2019-11-15

              習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話,深刻指出了黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面的重要地位,闡明了黃河流域生態保護和高質量發展的重大意義,強調保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計,黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略,并高屋建瓴地作出了加強黃河治理保護、推動黃河流域高質量發展的重大部署。

              治理黃河,重在保護,要在治理。法治是治理黃河的基本方式。以法治方式治理黃河,必須堅持立法先行,充分發揮立法的引領和推動作用。黃河流域自西向東橫跨9個省區,流域總人口達3.4億。治理黃河流域,涉及經濟、社會、環境等領域極為復雜的利益關系。在全面依法治國、建設社會主義法治國家的歷史語境下,只有為黃河流域治理立法,才能為黃河流域生態保護和高質量發展建立硬約束,為打造我國重要生態屏障、確保黃河安全提供法治保障。

              為黃河流域治理立法,以立法助推黃河流域生態保護和高質量發展,應著重以下幾個方面的工作:

              牢固樹立立法先行、“于法有據”地推進黃河流域生態保護和高質量發展的思想。善治水者必用法典??v觀我國歷史上的水利治理,不少都體現了“凡水政,詳立法之意”。唐代制定了歷史上第一部水利法典——《水部式》,宋代的《農田水利約束》和金代的《河防令》也是較完整的農田水利和防洪法規。京杭大運河開通后,元明清三代都有運河管理法規。新中國成立以來,我國制定了一些保護黃河的法規規章,但卻尚無一套保護母親河的完整法律制度體系。這些規定散見于30多部法律文件中,沒有形成統一完善的法律規范適用體系和治理體系,從而使得黃河流域“九龍治水”、各部門只分工不合作等問題難以從根本上解決。只有良法才能確保黃河流域治理成為善治。正如習近平總書記所指出的,要堅持立法先行,越是強調法治,越是要提高立法質量。

              牢固樹立“生態優先、綠色發展”的立法理念和“綠水青山就是金山銀山”的價值導向。立法理念指導著立法活動,良法的制定首先依賴正確的立法理念。價值導向指引著基于自己的價值觀在面對或處理各種矛盾、沖突、關系時所持的基本價值立場、價值態度以及所表現出來的基本價值傾向。習近平總書記在黨的十九大報告中指出,加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向,加大生態系統保護力度,優化生態安全屏障體系。習近平總書記還特別強調,黃河流域生態保護要堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念,堅持生態優先、綠色發展,以水而定、量水而行,因地制宜、分類施策,上下游、干支流、左右岸統籌謀劃,共同抓好大保護,協同推進大治理,著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展。這就明確告訴我們,為黃河流域保護和高質量發展立法,必須牢固樹立“生態優先、綠色發展”理念,把“綠水青山就是金山銀山”的價值導向貫徹始終。

              開創性地構建黃河流域生態保護和高質量發展的法治框架。法治框架體現法律體系的結構性安排,創新是法治框架自我進步自我完善的內在動力。習近平總書記強調,創新是第一動力。對黃河流域生態保護和高質量發展來說,就是要通過立法凝聚改革共識、做好頂層設計、推動制度創新、引領改革發展,開創性地進行全流域立法體系的再造。一方面加快推進《黃河保護(治理)法》的出臺,確立國家層面法律的引領功能和作用;另一方面加快推進黃河流域生態保護和高質量發展的地方立法工作。習近平總書記強調,地方立法要為發展服務,增強針對性、可操作性。推進黃河沿岸省市地方立法工作,就必須以《黃河保護(治理)法》為依據,根據沿黃省市所屬流域、所屬區域、生態環境差異、經濟發展不同而制定具有地方特色的地方法規和規章,增強地方立法工作在解決當地實際問題上的針對性、便捷性和可操作性。以往,我國僅制定過《淮河流域水污染防治條例》《太湖流域管理條例》《長江河道采砂管理條例》這3部屬于河流流域層面的行政法規,但迄今在我國的立法體系中還沒有針對某一河流流域保護與發展的法律層面的立法。通過制定一部統一的保護和治理黃河流域的專門性法律,可以在更高的法律效力上統籌協調好整個黃河流域水資源、水生態、水環境的開發與保護工作,有效處理上下游、干支流之間的關系,形成跨區域、跨部門、全要素、全流域橫向立法體系。這種流域立法模式將突破傳統垂直立法和部門分散立法思維,建立在充分認識黃河流域經濟和社會發展的規律基礎之上,綜合運用公法和私法手段,寓實體法和程序法規范于一體,進一步優化有關黃河流域保護和發展的法治框架。

              始終堅持黨對黃河流域生態保護和高質量發展立法工作的領導。立法是國家的重要政治活動,必須旗幟鮮明講政治。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。堅持黨對立法工作的領導,這是我國立法工作必須遵循的重大政治原則,也是做好立法工作的政治保證。在推進黃河流域保護和高質量發展立法工作中,要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的十九大精神,全面貫徹習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神,將黨中央關于黃河流域治理的重大方針政策和決策部署貫徹落實到立法之中,使黨的主張通過法定程序成為國家意志,成為全社會一體遵循的行為規范和活動準則。要堅決貫徹執行重大立法項目和立法中的重大問題向黨中央請示報告制度,將黃河流域治理法律的起草修改和立法工作中的重大事項及時向黨中央請示報告,并將黨中央的指示要求認真貫徹落實到立法工作中,從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹落實,把黨的領導貫穿到立項、起草、審查、審議、頒布等立法工作全過程。要堅持以人民為中心的立法思想,完善科學立法、民主立法機制,尊重和體現客觀規律,在黃河流域治理立法的具體實踐中切實做到堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。要按照黨領導立法的工作機制和具體程序,健全細化工作規程,有力有序推進黃河流域治理立法工作。要正確處理加強黨的領導和支持保證立法機關充分行使立法權的關系,重視發揮立法機關在黃河流域治理立法工作中的主體作用。

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